- Специальный корреспондент
Министерство труда и социального развития представило на заседании правительства проект одного из самых значимых изменений в системе соцподдержки — коррекции принципа установления прожиточного минимума и МРОТ. С 2021 года предлагается отказаться от расчета прожиточного минимума (ПМ) как статистической стоимости корзины потребления — и определить его как часть (44,2%) среднедушевого дохода. МРОТ же до 2026 года Минтруд предлагает установить на уровне 42% медианной зарплаты. Переход от «карточной системы» расчета ПМ к общемировому стандарту обойдется в 128,5 млрд руб. дополнительных расходов в 2021 году и 439 млрд руб. в 2025 году — это первые крупные вложения Белого дома в сокращение доходного неравенства, которое при действующей системе расчета ПМ и МРОТ могло только расти.
Как стало известно “Ъ”, на вчерашнем заседании правительства был одобрен готовившийся не менее полугода новый подход к установлению прожиточного минимума (ПМ) и минимального размера оплаты труда (МРОТ). Соответствующие поправки в два профильных федеральных закона представил Минтруд.
Действующая модель социального минимума потребления, ПМ, введена федеральным законом №134-ФЗ в 1997 году. РФ, как и большинство постсоветских стран, унаследовала от СССР подход к определению ПМ (а вместе с ним — и бедности), называемый экономистами и социологами «абсолютным»: бедными считаются те, кто не имеет доходов для потребления минимальной корзины товаров и услуг. В ЕС и в большинстве стран ОЭСР применяется относительный подход: граница бедности определяется относительно принятого в обществе «стандартного», обычного потребления. Существует третий подход: бедным считается тот, кто субъективно считает себя бедным; в чистом виде он не используется нигде, как дополнительный — в Армении, Казахстане, Белоруссии. В США и Канаде используются «гибриды» первого и второго подходов.
Нынешний состав российской «минимальной потребительской корзины» работает с 1999 года и с 2012 года закреплен в 227-ФЗ, но восходит, по существу, к военной и послевоенной «карточной» системе рационирования потребления в Европе. В минимальной корзине 50% составляет продовольствие (42 наименования продуктов, от 126,5 кг хлеба в год на трудоспособного до 11 кг растительного масла). Стоимость этого набора рассчитывается раз в квартал (из-за чего нередко в третьем квартале ПМ снижается из-за сезонного снижения цен на овощи). В то же время «продовольственная корзина» ПМ имеет мало отношения к понятию «здоровое питание» в определении ВОЗ.
Непродовольственная часть «корзины» ПМ привязана к продовольственной — считается, что минимальное непродовольственное потребление должно стоить 50% продуктовой корзины, услуги — столько же. Наконец, к ПМ добавляются обязательные платежи и сборы. Эта «натуральная» корзина должна пересматриваться раз в пять лет — последний раз это должно было произойти в 2018 году, но из-за существенного увеличения МРОТ и доведения его до уровня ПМ пересмотр был отложен до конца 2020 года. В регионах рассчитываются собственные ПМ по территориальным группам.
Кроме оценки уровня бедности и установления МРОТ, ПМ используется для назначения соцподдержки (выплаты на детей, соцконтракты, соцобслуживание) и для расчета региональных и федеральных доплат к пенсии. Причины, по которым Минтруд предлагает менять методику определения ПМ и МРОТ, прозаичны.
Расчеты правительства показали, что только в 13 регионах России (среди них — Краснодар, Волгоград, Иваново) ПМ соответствует федеральной методике. В 11 регионах (Москва, ХМАО и ЯНАО, Мурманск, Карелия) он выше, в 61 регионе — ниже условной федеральной «нормы минимального потребления» на 4,1–36,8%.
Есть и долгосрочная проблема. ПМ в России с 2016 года составляет все меньшую часть медианных доходов населения (уровень, выше которого доходы ровно у половины населения РФ, этот показатель считается справедливее вычисления среднего дохода). И если сохранять «натурально-карточную» систему расчета ПМ, его вес будет снижаться и далее — гарантированный социальным государством минимум в реальности не привязан к росту зарплат в стране, а реальная доля питания в потреблении снижается.
Идея Минтруда и заключается в переходе от «абсолютного» к «относительному» подходу — прожиточный минимум предлагается рассчитывать как долю медианного дохода по стране и на ближайшие пять лет зафиксировать ее на уровне 44,2% (пересматривать показатель предлагается не реже). ПМ для трудоспособного населения предлагается определить как 109% от этого показателя, ПМ для детей — 97%, для пенсионера — 86% (это в среднем выше, чем сейчас). Соответственно, МРОТ, который по закону не может быть меньше ПМ для трудоспособного населения, составит 42% медианной зарплаты в стране (она выше медианного дохода).
Региональные ПМ мгновенно довести до новой нормы не удастся — субъектам РФ предлагается сделать это поэтапно в 2021–2025 годах, регионам, которые сейчас «завышают» ПМ, можно продолжать это делать. ПМ на 2021 год предлагается установить на уровне второго квартала 2020 года и далее увеличивать по всем группам по правительственной методике.
В целом переход к относительной линии бедности, устанавливаемой в долях от медианного душевого дохода,— это правильный путь. Такой подход соответствует мировой практике определения порога бедности на основе соотнесения с преобладающим стандартом потребления»,— отмечает проректор Высшей школы экономики Лилия Овчарова.
«В свое время, в 1990-е, потребительская корзина позиционировалась как временная, кризисная мера. Полагали, что мы через короткое время сможем отказаться от этого подхода и перейти к определению бедности через медианные доходы граждан. Но мы прожили с этой временной мерой почти четверть века,— отмечает глава НИИ труда Дмитрий Платыгин.— Сегодня переход к установлению минимального размера оплаты труда в зависимости от медианного размера заработной платы — общемировой тренд. Социальный смысл установления минимального размера оплаты труда — защита наиболее уязвимых, низкооплачиваемых групп работников. В этом смысле увязка МРОТ с медианной заработной платой, которая растет более быстрыми темпами, чем стоимость потребительской корзины, будет "подтягивать" зарплаты уязвимых категорий работников».
Есть еще один аспект проблемы ПМ, о котором упоминает руководитель Общественной палаты Лидия Михеева. «Россия — страна с исторически большой долей серых зарплат, поэтому расчет от медианной зарплаты может показаться рискованным на первый взгляд. На мой взгляд, риск таких искажений не настолько существенный. Правительство уже сильно продвинулось в сфере налогового администрирования, налоговая уже видит большую часть доходов, расширен и успешно функционирует налог на профессиональный доход, решающий проблему теневого рынка самозанятых,— со временем этот риск будет снижаться еще больше»,— уверена она.
Цена вопроса в ближайшие годы высока для бюджета не будет. В 2021 году она составит для федерального бюджета 48,2 млрд руб. допрасходов, для регионов — 23,4 млрд руб., для внебюджетного сектора — порядка 60 млрд руб. Цифры будут расти к 2025 году, когда федеральный бюджет должен будет найти дополнительные 241,3 млрд руб.
Долгосрочно же эффект от реформы более значим: по существу, это первая структурная мера в социальной политике, которая, привязывая соцвыплаты к стандартным для страны доходам, а МРОТ — к медианной зарплате, будет непосредственно влиять на масштабы социального расслоения (в том числе через использование медианных, а не средних оценок как базы для ПМ). Субъективное ощущение значительной части населения РФ прожиточного минимума и МРОТ как «очень низких» во многом следствие «абсолютного» подхода к оценке бедности и массового занижения ПМ в регионах. В массовой культуре в европейских странах (и в этом смысле РФ — страна европейская) бедность интуитивно оценивается от «нормы», близкой к медиане, тогда как «абсолютный» подход более понятен в странах третьего мира, где бедность — это не несоответствие стандартам «обычной» жизни, а невозможность выживания. В действующей модели лишь завышение МРОТ и ПМ богатыми регионами могло немного противостоять росту доходного расслоения, тогда как предлагаемая новая модель делает ПМ буквальным отражением интуитивно понимаемого «среднего дохода»: при реализации концепции Минтруда «бедным» в РФ будет считаться тот, кто может тратить на жизнь меньше двух пятых «среднего», то есть медианного для всей страны, дохода.
Неудивительно, что Минтруд предложил именно эту меру в качестве первого крупного изменения в соцполитике. С одной стороны, ПМ — базовое понятие для любой конструкции «сети безопасности» в любой модели социального государства с Экс экс века, и сохранять ее в архаичном «карточном» виде бессмысленно — такой ПМ просто будет обесцениваться, вызывая рост социального недовольства. С другой стороны, все другие возможные инициативы Белого дома в соцсфере, в том числе адресность соцпомощи, будут так или иначе тормозиться постоянным бюджетным торгом Минфина с регионами вокруг расходов на поддержку наиболее проблемных социальных групп. Наконец, хотя доля бедных в РФ, определяемая по новой методике, сама по себе не изменится, для региональных властей «справедливость» в поддержке таких социальных групп — важный и нефальсифицируемый фактор внутренней стабильности.
Как стало известно “Ъ”, на вчерашнем заседании правительства был одобрен готовившийся не менее полугода новый подход к установлению прожиточного минимума (ПМ) и минимального размера оплаты труда (МРОТ). Соответствующие поправки в два профильных федеральных закона представил Минтруд.
Действующая модель социального минимума потребления, ПМ, введена федеральным законом №134-ФЗ в 1997 году. РФ, как и большинство постсоветских стран, унаследовала от СССР подход к определению ПМ (а вместе с ним — и бедности), называемый экономистами и социологами «абсолютным»: бедными считаются те, кто не имеет доходов для потребления минимальной корзины товаров и услуг. В ЕС и в большинстве стран ОЭСР применяется относительный подход: граница бедности определяется относительно принятого в обществе «стандартного», обычного потребления. Существует третий подход: бедным считается тот, кто субъективно считает себя бедным; в чистом виде он не используется нигде, как дополнительный — в Армении, Казахстане, Белоруссии. В США и Канаде используются «гибриды» первого и второго подходов.
Нынешний состав российской «минимальной потребительской корзины» работает с 1999 года и с 2012 года закреплен в 227-ФЗ, но восходит, по существу, к военной и послевоенной «карточной» системе рационирования потребления в Европе. В минимальной корзине 50% составляет продовольствие (42 наименования продуктов, от 126,5 кг хлеба в год на трудоспособного до 11 кг растительного масла). Стоимость этого набора рассчитывается раз в квартал (из-за чего нередко в третьем квартале ПМ снижается из-за сезонного снижения цен на овощи). В то же время «продовольственная корзина» ПМ имеет мало отношения к понятию «здоровое питание» в определении ВОЗ.
Непродовольственная часть «корзины» ПМ привязана к продовольственной — считается, что минимальное непродовольственное потребление должно стоить 50% продуктовой корзины, услуги — столько же. Наконец, к ПМ добавляются обязательные платежи и сборы. Эта «натуральная» корзина должна пересматриваться раз в пять лет — последний раз это должно было произойти в 2018 году, но из-за существенного увеличения МРОТ и доведения его до уровня ПМ пересмотр был отложен до конца 2020 года. В регионах рассчитываются собственные ПМ по территориальным группам.
Кроме оценки уровня бедности и установления МРОТ, ПМ используется для назначения соцподдержки (выплаты на детей, соцконтракты, соцобслуживание) и для расчета региональных и федеральных доплат к пенсии. Причины, по которым Минтруд предлагает менять методику определения ПМ и МРОТ, прозаичны.
Расчеты правительства показали, что только в 13 регионах России (среди них — Краснодар, Волгоград, Иваново) ПМ соответствует федеральной методике. В 11 регионах (Москва, ХМАО и ЯНАО, Мурманск, Карелия) он выше, в 61 регионе — ниже условной федеральной «нормы минимального потребления» на 4,1–36,8%.
Есть и долгосрочная проблема. ПМ в России с 2016 года составляет все меньшую часть медианных доходов населения (уровень, выше которого доходы ровно у половины населения РФ, этот показатель считается справедливее вычисления среднего дохода). И если сохранять «натурально-карточную» систему расчета ПМ, его вес будет снижаться и далее — гарантированный социальным государством минимум в реальности не привязан к росту зарплат в стране, а реальная доля питания в потреблении снижается.
Идея Минтруда и заключается в переходе от «абсолютного» к «относительному» подходу — прожиточный минимум предлагается рассчитывать как долю медианного дохода по стране и на ближайшие пять лет зафиксировать ее на уровне 44,2% (пересматривать показатель предлагается не реже). ПМ для трудоспособного населения предлагается определить как 109% от этого показателя, ПМ для детей — 97%, для пенсионера — 86% (это в среднем выше, чем сейчас). Соответственно, МРОТ, который по закону не может быть меньше ПМ для трудоспособного населения, составит 42% медианной зарплаты в стране (она выше медианного дохода).
Региональные ПМ мгновенно довести до новой нормы не удастся — субъектам РФ предлагается сделать это поэтапно в 2021–2025 годах, регионам, которые сейчас «завышают» ПМ, можно продолжать это делать. ПМ на 2021 год предлагается установить на уровне второго квартала 2020 года и далее увеличивать по всем группам по правительственной методике.
В целом переход к относительной линии бедности, устанавливаемой в долях от медианного душевого дохода,— это правильный путь. Такой подход соответствует мировой практике определения порога бедности на основе соотнесения с преобладающим стандартом потребления»,— отмечает проректор Высшей школы экономики Лилия Овчарова.
«В свое время, в 1990-е, потребительская корзина позиционировалась как временная, кризисная мера. Полагали, что мы через короткое время сможем отказаться от этого подхода и перейти к определению бедности через медианные доходы граждан. Но мы прожили с этой временной мерой почти четверть века,— отмечает глава НИИ труда Дмитрий Платыгин.— Сегодня переход к установлению минимального размера оплаты труда в зависимости от медианного размера заработной платы — общемировой тренд. Социальный смысл установления минимального размера оплаты труда — защита наиболее уязвимых, низкооплачиваемых групп работников. В этом смысле увязка МРОТ с медианной заработной платой, которая растет более быстрыми темпами, чем стоимость потребительской корзины, будет "подтягивать" зарплаты уязвимых категорий работников».
Есть еще один аспект проблемы ПМ, о котором упоминает руководитель Общественной палаты Лидия Михеева. «Россия — страна с исторически большой долей серых зарплат, поэтому расчет от медианной зарплаты может показаться рискованным на первый взгляд. На мой взгляд, риск таких искажений не настолько существенный. Правительство уже сильно продвинулось в сфере налогового администрирования, налоговая уже видит большую часть доходов, расширен и успешно функционирует налог на профессиональный доход, решающий проблему теневого рынка самозанятых,— со временем этот риск будет снижаться еще больше»,— уверена она.
Цена вопроса в ближайшие годы высока для бюджета не будет. В 2021 году она составит для федерального бюджета 48,2 млрд руб. допрасходов, для регионов — 23,4 млрд руб., для внебюджетного сектора — порядка 60 млрд руб. Цифры будут расти к 2025 году, когда федеральный бюджет должен будет найти дополнительные 241,3 млрд руб.
Долгосрочно же эффект от реформы более значим: по существу, это первая структурная мера в социальной политике, которая, привязывая соцвыплаты к стандартным для страны доходам, а МРОТ — к медианной зарплате, будет непосредственно влиять на масштабы социального расслоения (в том числе через использование медианных, а не средних оценок как базы для ПМ). Субъективное ощущение значительной части населения РФ прожиточного минимума и МРОТ как «очень низких» во многом следствие «абсолютного» подхода к оценке бедности и массового занижения ПМ в регионах. В массовой культуре в европейских странах (и в этом смысле РФ — страна европейская) бедность интуитивно оценивается от «нормы», близкой к медиане, тогда как «абсолютный» подход более понятен в странах третьего мира, где бедность — это не несоответствие стандартам «обычной» жизни, а невозможность выживания. В действующей модели лишь завышение МРОТ и ПМ богатыми регионами могло немного противостоять росту доходного расслоения, тогда как предлагаемая новая модель делает ПМ буквальным отражением интуитивно понимаемого «среднего дохода»: при реализации концепции Минтруда «бедным» в РФ будет считаться тот, кто может тратить на жизнь меньше двух пятых «среднего», то есть медианного для всей страны, дохода.
Неудивительно, что Минтруд предложил именно эту меру в качестве первого крупного изменения в соцполитике. С одной стороны, ПМ — базовое понятие для любой конструкции «сети безопасности» в любой модели социального государства с Экс экс века, и сохранять ее в архаичном «карточном» виде бессмысленно — такой ПМ просто будет обесцениваться, вызывая рост социального недовольства. С другой стороны, все другие возможные инициативы Белого дома в соцсфере, в том числе адресность соцпомощи, будут так или иначе тормозиться постоянным бюджетным торгом Минфина с регионами вокруг расходов на поддержку наиболее проблемных социальных групп. Наконец, хотя доля бедных в РФ, определяемая по новой методике, сама по себе не изменится, для региональных властей «справедливость» в поддержке таких социальных групп — важный и нефальсифицируемый фактор внутренней стабильности.
