- Специальный корреспондент
В мире государственных и корпоративных закупок существует множество правил, призванных обеспечить прозрачность, конкуренцию и эффективное расходование средств. Однако порой, в стремлении упростить процесс или по другим причинам, заказчики прибегают к практике, известной как дробление закупок.
Эта «серая зона» может показаться безобидной, но на деле таит в себе серьезные юридические и финансовые риски. В этой статье мы разберем, что такое дробление закупок, по каким признакам его выявляют контролирующие органы, почему заказчики идут на этот риск и какие последствия это влечет. Мы также дадим рекомендации, как действовать строго в рамках закона.
Дробление закупок – это искусственное разделение единой, крупной закупки на несколько мелких, с целью уклонения от проведения конкурентных процедур, обхода установленных законом лимитов или упрощения процесса заключения контрактов. Проще говоря, если вам нужно купить 100 стульев, но вместо одной закупки вы проводите 10 закупок по 10 стульев в каждой, это может быть расценено как дробление.
Подобная практика находится под пристальным вниманием Федеральной антимонопольной службы (ФАС), Счетной палаты и прокуратуры, а количество судебных решений и административных штрафов за такие нарушения постоянно растет.
Ключевая проблема дробления заключается не в самом факте заключения нескольких контрактов, а в искусственности такого разделения. Цель дробления – уклониться от конкурентных процедур, которые стали бы обязательными при закупке всего объема единовременно (например, проведение электронного аукциона, конкурса, запроса котировок).
Контролирующие органы выявляют дробление, анализируя совокупность следующих признаков:
Несмотря на очевидные риски, некоторые заказчики сознательно или по незнанию прибегают к дроблению. Мотивы могут быть различными:
Практика дробления закупок прямо не запрещена ни в 44-ФЗ, ни в 223-ФЗ. Более того, в этих законах даже нет такого термина. Тем не менее, дробление закупок признается нарушением в совокупности с другими нормами, направленными на обеспечение конкуренции и эффективного расходования средств:
44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Основной принцип 44-ФЗ – это обеспечение конкуренции и прозрачности. Дробление нарушает эти принципы, поскольку позволяет заказчику обойти конкурентные процедуры, установленные для закупок на большие суммы. Особое внимание уделяется п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93, которые позволяют осуществлять закупки у единственного поставщика на суммы, не превышающие 600 тысяч рублей (в определенных случаях). Злоупотребление этими нормами, когда несколько таких мелких закупок фактически образуют одну крупную, считается нарушением.
223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Несмотря на то, что 223-ФЗ предоставляет заказчикам гораздо большую свободу в разработке собственного Положения о закупке, принцип недопустимости дробления и уклонения от конкурентных процедур также действует. ФАС и другие контролирующие органы регулярно выдают разъяснения и принимают решения, основываясь на общих принципах конкуренции, добросовестности и экономической эффективности, заложенных в законе. Если Положение о закупке допускает дробление, оно может быть оспорено.
Гражданский кодекс. Согласно ст. 170 ГК РФ, контракты, которые составлены в рамках дробления одной закупки, могут расцениваться, как притворные сделки. Как гласит п. 2, это такие сделки, целью которых является прикрытие других сделок – это и происходит при разделении одной закупки.
Бюджетный кодекс. Дробление закупок нарушает принцип эффективности использования бюджетных денег, установленный в ст. 34 БК РФ.
Закон о защите конкуренции. Когда заказчик разделяет закупки и передает их единственному поставщику, он лишает других поставщиков возможности конкурентной борьбы. Это прямое нарушение положений ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ.
Многочисленные решения арбитражных судов и территориальных органов ФАС подтверждают, что дробление закупок признается нарушением. Контролирующие органы активно выявляют такие схемы, опираясь на признаки, перечисленные выше.
Пример 1: Заказчик в течение года заключил несколько договоров на поставку однородного спортивного оборудования с одним и тем же ЕП на общую сумму 17 млн руб. В ходе проверки было установлено, что закупаемый товар широко представлен на рынке и препятствий для проведения конкурентной процедуры (аукциона, запроса котировок) не было. Крайне важным оказался также тот факт, что по ряду позиций цены были значительно выше рыночных. Прокуратура зафиксировала факт дробления закупки и начала очень подробно исследовать закупочную деятельность данного заказчика, его взаимоотношения с этим и другими поставщиками.
Пример 2: За три месяца заказчик заключил 5 договоров на ремонт помещений с одним подрядчиком. Выводы проверки: работы очевидно могли быть объединены в одно техническое задание и закуплены через конкурентную закупку. Зафиксировано дробление.
Пример 3: В течение одного дня заказчик заключил 3 договора на услуги по обновлению программного обеспечения с одним ЕП. При этом проверка выявила серьезное завышение цены. Действия заказчика квалифицированы как дробление закупки.
Пример 4: Заказчик заключил несколько договоров с одним и тем же поставщиком на закупку инвентаря и спецодежды для своих сотрудников. Каждый договор – на сумму менее 400 тыс. руб., что, в соответствии с положением о закупке заказчика не требовало дополнительного согласования. На действия заказчика поступила жалоба, которую УФАС признало обоснованной. На рынке, согласно оценке УФАС, представлен широкий выбор поставщиков подобных товаров, позволяющий проводить конкурентные закупки. Заказчик искусственно разбил общую потребность в инвентаре и спецодежде на отдельные договоры, чтобы обойти установленные лимиты согласования закупок у единственного поставщика. Такая практика ограничила право других участников рынка поставлять инвентарь и спецодежду. Действия заказчика нарушили принципы равных возможностей и честной конкуренции, что стало основанием для признания договоров недействительными и возврата средств.
Пример 5: Заказчик заключил с одним и тем же ЕП 29 договоров на подготовку смет для строительно-ремонтных работ на общую сумма 1,6 млн. руб. На каждый объект заказчика был заключен отдельный договор на сумму, не превышающую 100 тыс. руб. Иногда на один объект заключалось даже несколько таких договоров! Руководство в последний момент проверило действия своих сотрудников и отказало исполнителю в оплате. Исполнитель, к тому моменты выполнивший все обязательства по договору, обратился в суд для взыскания оплаты. Решение суда: в иске отказано, все 29 договоров признаны ничтожными (т.е. недействительными с момента заключения). Положение о закупке заказчика позволяло заключать прямые договоры с единственным поставщиком только для уникальных работ/услуг. Подготовка смет – это стандартная услуга, рынок которой высококонкурентен. Следовательно, имело место неправомерное дробление единой потребности в однотипных услугах с целью ухода от конкурентной процедуры. В результате исполнитель выполнил работу, но не получил 1,6 млн рублей из-за участия в схеме дробления.
Заказчик может понести как административную, так и уголовную ответственность за свои действия. И в зависимости от тяжести правонарушения, ему может грозить штраф, исправительные работы или лишение свободы.
В частности, п. 4 ст. 7.30.1 КоАП предусматривает штраф для должностных лиц за неправильный способ определения поставщика при проведении закупки по 44-ФЗ – 30-50 тыс. руб.
За нецелевое расходование бюджетных средств к должностному лицу может быть применено наказание в виде штрафа в 100-300 тыс. руб., принудительных работ на срок до двух лет, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, ареста на срок до шести месяцев, либо лишения свободы на срок до двух лет (ст. 285.1 УК РФ).
Заказчика могут обвинить и в превышении должностных полномочий в соответствии со ст. 286 УК РФ. Тогда ему грозят штрафы до 80 тысяч рублей, лишение права занимать определенные должности на срок до 5 лет, принудительные работы на срок до 4 лет, арест до шести месяцев, лишение свободы на срок до четырех лет.
Контракт/договор, заключенный с нарушениям законодательства, может быть признан недействительным, и это может оказаться очень неприятным последствием не только для заказчика, но и для поставщика. Юридически недействительность означает, что договор не порождает правовых последствий с момента его заключения и каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке. Если поставлялся товар, то, теоретически, поставщик получает его обратно, а заказчик – деньги. Но если по договору были выполнены работы или оказаны услуги, их физически вернуть невозможно.
Помимо административных и уголовных последствий, организация может понести серьезные репутационные риски: нарушения в закупках могут подорвать доверие общественности и партнеров.
Дробление закупок – это серьезное уклонение от принципов конкуренции и прозрачности, которые лежат в основе всей системы закупок. Выявление дробления часто становится поводом для более глубоких проверок со стороны контрольных и правоохранительных органов. Заказчики должны тщательно продумывать свои действия и избегать схем, способных искусственно ограничить участие других поставщиков. Соблюдение законодательства, тщательное планирование и добросовестное ведение закупочной деятельности не только помогут избежать проблем с контролирующими органами, но и принесут реальную выгоду. Повышение конкуренции ведет к снижению цен, улучшению качества товаров и услуг, а также формированию положительного имиджа организации.
Эта «серая зона» может показаться безобидной, но на деле таит в себе серьезные юридические и финансовые риски. В этой статье мы разберем, что такое дробление закупок, по каким признакам его выявляют контролирующие органы, почему заказчики идут на этот риск и какие последствия это влечет. Мы также дадим рекомендации, как действовать строго в рамках закона.
Что скрывается за «дроблением»
Дробление закупок – это искусственное разделение единой, крупной закупки на несколько мелких, с целью уклонения от проведения конкурентных процедур, обхода установленных законом лимитов или упрощения процесса заключения контрактов. Проще говоря, если вам нужно купить 100 стульев, но вместо одной закупки вы проводите 10 закупок по 10 стульев в каждой, это может быть расценено как дробление.
Подобная практика находится под пристальным вниманием Федеральной антимонопольной службы (ФАС), Счетной палаты и прокуратуры, а количество судебных решений и административных штрафов за такие нарушения постоянно растет.
Признаки дробления закупок
Ключевая проблема дробления заключается не в самом факте заключения нескольких контрактов, а в искусственности такого разделения. Цель дробления – уклониться от конкурентных процедур, которые стали бы обязательными при закупке всего объема единовременно (например, проведение электронного аукциона, конкурса, запроса котировок).
Контролирующие органы выявляют дробление, анализируя совокупность следующих признаков:
- Неоднократная закупка одного и того же товара, услуги или работы в течение короткого промежутка времени или даже в один день.
- Заключение множества мелких договоров с одной и той же компанией, хотя на рынке существует конкуренция.
- Суммы, близкие к «пороговым» значениям: в случае с 44-ФЗ это, как правило, суммы до 600 тысяч рублей (п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93), позволяющие закупаться у единственного поставщика. Если несколько таких закупок складываются в сумму, превышающую лимит, это вызывает подозрения.
- Отсутствие экономического или производственного обоснования: заказчик не может убедительно объяснить, почему было невозможно или нецелесообразно закупить весь объем сразу в рамках одной процедуры.
Мотивы дробления: почему заказчики идут на риск
Несмотря на очевидные риски, некоторые заказчики сознательно или по незнанию прибегают к дроблению. Мотивы могут быть различными:
- Уклонение от конкурентных процедур – это самая распространенная причина. Проведение торгов требует времени, ресурсов, подготовки обширной документации, публикации на электронных торговых площадках. Закупка у единственного поставщика значительно проще и быстрее.
- Желание избежать публичности и повышения прозрачности: крупные закупки привлекают больше внимания, требуют большей отчетности и могут быть подвергнуты более детальному контролю. Мелкие контракты менее заметны.
- «Ручное» управление поставщиками: дробление позволяет заказчику фактически закупать у «своего» поставщика, минуя открытую конкуренцию, что создает благодатную почву для недобросовестной конкуренции и коррупции.
- Недостаток квалификации или планирования: иногда дробление происходит не по злому умыслу, а из-за плохого планирования закупочной деятельности. Закупки совершаются "по мере возникновения" нужды, а не на основании годового плана.
- Коррупционная составляющая: в некоторых случаях дробление является частью коррупционной схемы, направленной на вывод средств или предоставление преференций аффилированным компаниям.
Юридическая сторона вопроса: законы и нормы
Практика дробления закупок прямо не запрещена ни в 44-ФЗ, ни в 223-ФЗ. Более того, в этих законах даже нет такого термина. Тем не менее, дробление закупок признается нарушением в совокупности с другими нормами, направленными на обеспечение конкуренции и эффективного расходования средств:
44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Основной принцип 44-ФЗ – это обеспечение конкуренции и прозрачности. Дробление нарушает эти принципы, поскольку позволяет заказчику обойти конкурентные процедуры, установленные для закупок на большие суммы. Особое внимание уделяется п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93, которые позволяют осуществлять закупки у единственного поставщика на суммы, не превышающие 600 тысяч рублей (в определенных случаях). Злоупотребление этими нормами, когда несколько таких мелких закупок фактически образуют одну крупную, считается нарушением.
223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Несмотря на то, что 223-ФЗ предоставляет заказчикам гораздо большую свободу в разработке собственного Положения о закупке, принцип недопустимости дробления и уклонения от конкурентных процедур также действует. ФАС и другие контролирующие органы регулярно выдают разъяснения и принимают решения, основываясь на общих принципах конкуренции, добросовестности и экономической эффективности, заложенных в законе. Если Положение о закупке допускает дробление, оно может быть оспорено.
Гражданский кодекс. Согласно ст. 170 ГК РФ, контракты, которые составлены в рамках дробления одной закупки, могут расцениваться, как притворные сделки. Как гласит п. 2, это такие сделки, целью которых является прикрытие других сделок – это и происходит при разделении одной закупки.
Бюджетный кодекс. Дробление закупок нарушает принцип эффективности использования бюджетных денег, установленный в ст. 34 БК РФ.
Закон о защите конкуренции. Когда заказчик разделяет закупки и передает их единственному поставщику, он лишает других поставщиков возможности конкурентной борьбы. Это прямое нарушение положений ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ.
Многочисленные решения арбитражных судов и территориальных органов ФАС подтверждают, что дробление закупок признается нарушением. Контролирующие органы активно выявляют такие схемы, опираясь на признаки, перечисленные выше.
Примеры выявления дробления закупок
Пример 1: Заказчик в течение года заключил несколько договоров на поставку однородного спортивного оборудования с одним и тем же ЕП на общую сумму 17 млн руб. В ходе проверки было установлено, что закупаемый товар широко представлен на рынке и препятствий для проведения конкурентной процедуры (аукциона, запроса котировок) не было. Крайне важным оказался также тот факт, что по ряду позиций цены были значительно выше рыночных. Прокуратура зафиксировала факт дробления закупки и начала очень подробно исследовать закупочную деятельность данного заказчика, его взаимоотношения с этим и другими поставщиками.
Пример 2: За три месяца заказчик заключил 5 договоров на ремонт помещений с одним подрядчиком. Выводы проверки: работы очевидно могли быть объединены в одно техническое задание и закуплены через конкурентную закупку. Зафиксировано дробление.
Пример 3: В течение одного дня заказчик заключил 3 договора на услуги по обновлению программного обеспечения с одним ЕП. При этом проверка выявила серьезное завышение цены. Действия заказчика квалифицированы как дробление закупки.
Пример 4: Заказчик заключил несколько договоров с одним и тем же поставщиком на закупку инвентаря и спецодежды для своих сотрудников. Каждый договор – на сумму менее 400 тыс. руб., что, в соответствии с положением о закупке заказчика не требовало дополнительного согласования. На действия заказчика поступила жалоба, которую УФАС признало обоснованной. На рынке, согласно оценке УФАС, представлен широкий выбор поставщиков подобных товаров, позволяющий проводить конкурентные закупки. Заказчик искусственно разбил общую потребность в инвентаре и спецодежде на отдельные договоры, чтобы обойти установленные лимиты согласования закупок у единственного поставщика. Такая практика ограничила право других участников рынка поставлять инвентарь и спецодежду. Действия заказчика нарушили принципы равных возможностей и честной конкуренции, что стало основанием для признания договоров недействительными и возврата средств.
Пример 5: Заказчик заключил с одним и тем же ЕП 29 договоров на подготовку смет для строительно-ремонтных работ на общую сумма 1,6 млн. руб. На каждый объект заказчика был заключен отдельный договор на сумму, не превышающую 100 тыс. руб. Иногда на один объект заключалось даже несколько таких договоров! Руководство в последний момент проверило действия своих сотрудников и отказало исполнителю в оплате. Исполнитель, к тому моменты выполнивший все обязательства по договору, обратился в суд для взыскания оплаты. Решение суда: в иске отказано, все 29 договоров признаны ничтожными (т.е. недействительными с момента заключения). Положение о закупке заказчика позволяло заключать прямые договоры с единственным поставщиком только для уникальных работ/услуг. Подготовка смет – это стандартная услуга, рынок которой высококонкурентен. Следовательно, имело место неправомерное дробление единой потребности в однотипных услугах с целью ухода от конкурентной процедуры. В результате исполнитель выполнил работу, но не получил 1,6 млн рублей из-за участия в схеме дробления.
Последствия: от штрафов до уголовной ответственности
Заказчик может понести как административную, так и уголовную ответственность за свои действия. И в зависимости от тяжести правонарушения, ему может грозить штраф, исправительные работы или лишение свободы.
В частности, п. 4 ст. 7.30.1 КоАП предусматривает штраф для должностных лиц за неправильный способ определения поставщика при проведении закупки по 44-ФЗ – 30-50 тыс. руб.
За нецелевое расходование бюджетных средств к должностному лицу может быть применено наказание в виде штрафа в 100-300 тыс. руб., принудительных работ на срок до двух лет, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, ареста на срок до шести месяцев, либо лишения свободы на срок до двух лет (ст. 285.1 УК РФ).
Заказчика могут обвинить и в превышении должностных полномочий в соответствии со ст. 286 УК РФ. Тогда ему грозят штрафы до 80 тысяч рублей, лишение права занимать определенные должности на срок до 5 лет, принудительные работы на срок до 4 лет, арест до шести месяцев, лишение свободы на срок до четырех лет.
Контракт/договор, заключенный с нарушениям законодательства, может быть признан недействительным, и это может оказаться очень неприятным последствием не только для заказчика, но и для поставщика. Юридически недействительность означает, что договор не порождает правовых последствий с момента его заключения и каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке. Если поставлялся товар, то, теоретически, поставщик получает его обратно, а заказчик – деньги. Но если по договору были выполнены работы или оказаны услуги, их физически вернуть невозможно.
Помимо административных и уголовных последствий, организация может понести серьезные репутационные риски: нарушения в закупках могут подорвать доверие общественности и партнеров.
Заключение
Дробление закупок – это серьезное уклонение от принципов конкуренции и прозрачности, которые лежат в основе всей системы закупок. Выявление дробления часто становится поводом для более глубоких проверок со стороны контрольных и правоохранительных органов. Заказчики должны тщательно продумывать свои действия и избегать схем, способных искусственно ограничить участие других поставщиков. Соблюдение законодательства, тщательное планирование и добросовестное ведение закупочной деятельности не только помогут избежать проблем с контролирующими органами, но и принесут реальную выгоду. Повышение конкуренции ведет к снижению цен, улучшению качества товаров и услуг, а также формированию положительного имиджа организации.
